未成年人保護是事關國家發展，民族復興的大事。習近平總書記強調：“全社會都要關心少年兒童成長。對損害少年兒童權益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅決防止和依法打擊。”對未成年人的保護涉及社會的方方面面，長期以來，檢察機關更多注重對未成年人刑事方面的保護，對未成年人公共利益之預防性保護非常少。2018年，按照最高人民檢察院統一部署，全國13個試點省市開展未成年人檢察業務統一集中辦理試點工作，未成年人公益訴訟檢察是其中一項重要內容。但實踐中存在“等”內領域范圍窄、“等”外法律法規不明確、可供借鑒的事例少、開展公益訴訟的流程不規范等問題，為此，筆者試對“等”外未成年人行政公益訴訟作如下實務探究。
一、未成年人行政公益訴訟的案件范圍
當前，檢察機關開展未成年人行政公益訴訟的案件范圍非常窄。根據行政訴訟法第25條第4款的規定，檢察機關開展行政公益訴訟僅限于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國家財產保護、國有土地使用權出讓等四個領域，其中，真正與未成年人關系密切的只有食品藥品安全領域。因此，重慶市人民檢察院按照黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中關于“拓展公益訴訟案件范圍”的精神，出臺了全國首個《關于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》，專門確定了未成年人“5+Ｎ”公益訴訟案件范圍。
第一，校園安全類。中小學校園、幼兒園等教育培訓機構無證經營，預防和處置各種災害、傳染性疾病、食品安全事故、意外傷害、性侵欺凌等相關制度不完善，侵害或可能侵害未成年人合法權益的。
第二，校園周邊安全類。營業性歌舞娛樂場所、互聯網上網服務等場所向未成年人開放或者違反規定在中小學校園周邊特定范圍內經營，侵害或可能侵害未成年人合法權益的。
第三，特殊產品侵害類。相關經營者向未成年人出售煙草、彩票，或者煙草、彩票經營者未在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒、彩票標志，侵害或可能侵害未成年人合法權益的。
第四，網絡信息侵害類。網絡產品和服務提供者、智能終端產品制造者和銷售者向未成年人提供或未采取有效措施避免未成年人接觸含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等不良或沉迷內容的圖書、報刊、音像制品、網絡信息、網絡游戲、電子出版物，侵害或可能侵害未成年人合法權益的。
第五，相關權益受侵害類。侵犯未成年人受教育權，違法雇傭未成年職工，或者安排未成年職工從事過重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的勞動、危險作業的。
第六，其他嚴重侵害眾多未成年人權益類。按照《重慶市人民檢察院關于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》，凡公共安全領域、文化遺產和國家尊嚴保護領域、消費者投資者領域里涉及侵害眾多未成年人權益的均屬于未成年人檢察公益訴訟的范疇。如 ：游樂設施存在安全隱患，相關公共場所消防器材、設施不符合要求，侵占、破壞、污損少年英雄烈士紀念設施，游樂場、游泳館不符合國家衛生標準和要求等等。
二、未成年人行政公益訴訟應堅持的原則
在前期的試點探索中，存在立案較隨意、監督不嚴謹、辦理不規范等問題，筆者認為，未成年人公益訴訟作為檢察機關的一項新職能，應當堅持以下五項原則，處理好五大關系 ：
第一，維護眾多未成年人利益原則，處理好侵害個體與侵害群體的關系。切實把握好“眾多”這一原則， 把社會反響強烈的、對眾多未成年人身心健康造成重大危害的問題作為未成年人檢察公益訴訟的重點內容。對于僅對個別未成年人造成侵害，或者這種侵害具有偶發性、特殊性，不足以侵害社會公共利益，則不宜按公益訴訟案件辦理，可采取其他監督方式。
第二，解決問題優先原則，處理好綜合治理類檢察建議和公益訴訟訴前檢察建議的關系。始終把推動社會治理和未成年人法律保護落實到位作為未成年人檢察公益訴訟工作的出發點和落腳點，堅持以辦案促保護，以工作促治理，以問題解決為先。雖然公益訴訟訴前檢察建議更具法律效力，但由于其必須經過嚴格的立案條件和辦案流程，過程更長、要求更嚴，如果能夠通過綜合治理類檢察建議及時解決問題，則可以優先考慮。此外，對于一些不符合公益訴訟立案條件的，也應當通過發出綜合治理類檢察建議的方式推動問題解決。
第三，依法規范辦理原則，處理好創新未成年人保護舉措與規范公益訴訟案件辦理的關系。未成年人的問題是事關千家萬戶的大事，必須積極創新工作舉措，切實加強全面綜合保護。但公益訴訟是國家法律賦予檢察機關的新職責，必須堅持法治思維和法治方式，嚴格按照相關法律規定，遵照立案、調查、訴前程序、支持起訴或提起訴訟的流程，規范有序地辦理，不能因為強調未成年人保護而違反辦案要求。
第四，爭取社會支持原則，處理好強化監督與雙贏多贏共贏的關系。不以辦多少案件為目的，主動向黨委、人大報告，加強與未成年人社會保護組織和單位溝通，推動完善未成年人社會保護大格局。如在公益訴訟專項行動中，重慶各區縣檢察院經過前期摸排， 發現校園周邊販賣香煙的問題較為普遍，為此，市檢察院要求各院不再分別以公益訴訟立案，而是由市檢察院統一與市煙草專賣局座談溝通，推動開展全市清查整頓行動。
第五，一體化辦理原則，處理好未成年人檢察部門專辦與配合公益訴訟檢察部門辦理的關系。未檢部門人手少，因長期從事刑事檢察工作，缺乏民事、行政領域相關專業知識，因此，在過渡時期，可以配合公益訴訟檢察部門開展未成年人公益訴訟工作，但應當積極參與，而非被動配合。未檢干警應盡快熟悉辦案流程，提高取證能力，掌握行政法規，按照最高人民檢察院提出的2021年未成年人案件實現一體化辦理的要求，盡快獨立辦理。而公益訴訟案件由未成年人檢察部門一體化辦理有利于從刑事案件中發現問題，更能實現全面綜合保護的目的。重慶有多起公益訴訟案件，均是在辦理刑事案件中發現的。如某區檢察院在辦理一起校外培訓機構教師猥褻兒童案中，以點帶面， 查找全區校外培訓機構是否存在無證經營、教師無資質的問題，從而啟動公益訴訟，推進全區校外培訓機構治理，也預防了此類犯罪的發生。
三、未成年人行政公益訴訟的立案條件
未成年人行政公益訴訟案件屬于行政訴訟的范疇，應符合行政訴訟的相關法律規定，它雖然是一種拓展和探索，但應當在法律的規范下，穩妥慎重地辦理，只有在立案上守好“入口關”，才能確保后面的訴前建議、提起行政訴訟不出問題。因此，重慶市檢察院要求凡未成年人公益訴訟案件，均應報市檢察院未檢部門進行立案審批。那么，在實踐中，未成年人公益訴訟的立案條件應如何把握？筆者結合工作實踐，試從履職主體的適格性、履職行為的法定性、違法行為的普遍性、危害后果的嚴重性、公共利益受損的關聯性等五個方面來闡述。
（一）履職主體的適格性
公益訴訟必須針對具體的行政機關提出，這是前提條件。由于行政機關職責繁雜，職能互有交叉， 找準適格的主體， 明確負有監管職責的行政機關是第一步。
1. 按照“專管優先”的原則確定怠于履職的行政機關。對于行政機關互有職能交叉的情形，一定要明確誰是專管部門。如校外培訓機構無證經營與超范圍經營的公益訴訟案件，明確適格主體應當分為兩種情況，一般的托管業務、興趣班由市場監管部門負責頒發工商營業執照 ；而與九年義務教育有關的學科以及與招考有關的音樂、藝術的校外培訓應當先由教育主管部門進行前置審批，頒發辦學許可證?！秶鴦赵恨k公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》規定“縣級教育部門負責審批頒發辦學許可證，未經教育部門批準，任何校外培訓機構不得以家教、咨詢、文化傳播等名義面向中小學生開展培訓業務。”經初步調查，目前比較普遍的現象并非嚴格意義上的無證辦學，而是無證從事學科培訓和超范圍從事學科培訓等違法行為。鑒于此，應當按照“專管優先”的原則，對教育行政管理部門怠于履行職責進行立案調查。對于屬于市場監管部門管理的無證辦學問題，應當在提出訴前檢察建議時，要求教育行政部門根據《中華人民共和國民辦教育促進法》第64條的規定，會同市場監督管理等有關部門采取責令停止辦學、退還所收費用、罰款等行政處罰。
2. 按照“一事不二立”的原則確定唯一的主體。公益訴訟立案盡量僅針對一個行政機關，這樣更有利于減少矛盾，推動工作。如校園周邊售賣香煙的公益訴訟案件。對于在校園周邊50米內設立煙草銷售點，向未成年人出售香煙，無證售賣香煙等違法行為，由哪個部門具體負責監管？《中華人民共和國煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》等法律法規明確規定，煙草專賣行政主管部門主管行政區內的煙草專賣工作，負責發放煙草專賣許可證，并進行有效的監督管理。但《煙草專賣法實施條例》第 57條又規定，無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據煙草專賣行政主管部門的意見，責令停止經營煙草制品零售業務，沒收違法所得。據此，有人就認為，除了可以就煙草專賣局怠于履行煙草銷售監管職責事宜立案外，還可以就無證售煙的問題對市場監管局立案。筆者認為，此意見不妥。除法律另有規定的外，公益訴訟案件應找準一個適格的主體進行立案調查。市場監管局對所有的經營行為負有查禁職責，具有兜底性。如果按照上述意見，則所有的違法經營行為都可以對市場監管局立案，這就有泛濫立案之嫌。對于共同職責部分，可在向主管機關發訴前檢察建議時要求其聯合相關單位開展專項查禁行動。
3. 按照“抓小放大”的原則明確能“管事”的主體。行政機關管理職責越明確，管理事宜越具體越適合認定為公益訴訟的主體，也更有利于后期的整改落實。如對于校園消防設施存在問題，應當以誰為適格主體？是應急管理部門還是消防救援部門？經走訪兩個部門了解到，縣級以上人民政府應急管理部門對本行政區域內的消防工作實施監督管理，指導消防監督、火災預防、火災撲救。但該部門的消防工作主要側重于綜合監管，包括協調指導、檢查督促、巡查考核等方面。而消防救援機構負有對消防安全情況進行監管的職責，具有日常監督、督促整改的行政措施，更側重于專項監管和救援，較之應急管理部門職責更為具體，執法手段更為有力，更便于推動消防隱患的整治。因此，對消防安全疏于監管的公益訴訟案件，檢察機關督促消防救援機構履職更為合適。故對于職責不清，或有交叉的單位，要采取實地走訪，查找職責文件等方法， 從管理職責更具體，更有利于整改落實的角度來判斷。
（二）履職行為的法定性
未成年人行政公益訴訟屬于對行政機關法律監督的范疇，與一般推動社會治理的檢察監督不一樣，應當按照行政公益訴訟案件的標準來辦理，因此，行政主體是否應履職，應當有法定性。這種法定性包括兩方面的含義：
1. 行政機關應當監管的事項具有違法性。認定行政機關怠于履職，前提是未查禁的事項屬于法律法規的明確禁止性規定。如近期筆者辦理了一起某區市場監管局怠于履行校園周邊成人用品商店監管職責的行政公益訴訟立案審批案件。經查，《未成年人保護法》第36 條規定：“中小學校園周邊不得設置營業性歌舞娛所、互聯網上網服務營業場所等不適宜未成年人活動的場所”，但該條并未明確將成人用品商店列入禁止開設的場所。除此之外，僅有原國家工商行政管理總局《關于認真學習貫徹黨的十七屆六中全會精神積極促進社會主義文化大發展大繁榮的意見》第32 條作出“禁止在中小學200米內開網吧，禁止在學校周圍設立電子游戲室，歌舞廳等娛樂場所和成年人性用品商店”的明確規定。但該文件系內部規范性文件，不屬于法律法規范疇。而查閱其他行政法規、部門規章、地方性法規、地方性規章對此均無明確規定。還有一種觀點認為，校園周邊開設成人用品商店屬于《未成年人保護法》第36 條規定的其他不適宜未成年人活動的場所。筆者認為，此案屬于“等”外的公益訴訟案件，立案應當審慎，案件范圍已是一種拓展，是否要在法條的理解和適用上進行再拓展值得商榷。作為一起公益訴訟案件，如果發出訴前檢察建議后行政機關不整改，那檢察機關就應提起行政公益訴訟，訴訟應當依法進行，即事實清楚，法律法規明晰。因此，校園周邊開設成人用品商店雖然不適當，但是因并無法律法規作出禁止性規定，不宜作為行政公益訴訟案件進行立案。
2. 行政機關的查禁職責有明確授權。根據行政訴訟法的相關規定，負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，才能啟動行政公益訴訟。行政機關監管職責的法定性是公益訴訟的前提條件。這個法定性可以是法律法規明確規定的，也可以是有職權的機關如地方政府授權。因未明確而不作為不能認定為怠于履職。如前面提到的市場監管局怠于履行校園周邊成人用品商店監管職責案件，既無此類行為是否違法的禁止性規定，又無行政機關應當查禁該類行為的法律依據，因此啟動公益訴訟的法律依據尚不明確。又如，小旅館接納未成年人入住的問題，治安管理處罰法雖然規定公安機關對旅館業的工作人員不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，有處罰職能。但是對于小旅館接納未成年人入住有無查禁職責，尚無明確規定，因此對此類案件是否立案尚有爭議。當然，不按照公益訴訟案件辦理并不意味著對可能侵害未成年人權益行為的放縱，并不意味著不踐行未成年人利益最大化原則。對于法律沒有明確規定，但可能對未成年人身心健康有危害的，可以通過發出綜合治理類檢察建議的方式來推動整改落實。
（三）違法行為的普遍性
要區分違法行為是侵害極少數個體的利益還是侵害眾多未成年人利益，是個別現象還是普遍現象。如， 當地檢察機關經走訪 30 家彩票投注站，發現均設置了“不得向未成年人出售彩票”的警示標識，大多無向未成人出售彩票的行為，僅有一家設在城鄉結合部的彩 票投注站向在餐廳打工的未成年人王某出售過彩票。這是侵害個體利益還是公共利益？筆者認為，16 歲的王某身形接近成年人，彩票投注站向其銷售彩票的行 為不宜認定侵害了社會公共利益。再如未成年人張某 約朋友到某小旅館開房打游戲，后因口角糾紛在旅館 打架斗毆，引發刑事案件。因刑事案件發生具有偶然性和特殊性，不亦就此認定公安機關怠于履職，對小旅館監管不到位造成眾多未成年人利益受到損害。只 有違法行為有一定的普遍性，才能認定為侵害或可能 侵害眾多未成年人合法權益，從而進行立案監督。當然這個普遍性是結合證據綜合判斷得出可能存在的結 論，而非要充分證明這種普遍性已經存在。
（四）危害后果的嚴重性
公益訴訟案件是否立案，關鍵看社會公共利益受損的程度應當達到較為嚴重的才以立案。如，筆者近期辦理了一起市場監管局怠于行使校園周邊酒類經營監管職責行政公益訴訟案，對于是否可能對眾多未成年人利益造成損害，造成多大的危害引發爭議。從此案的證據來看，售賣酒類的均是校園周邊超市，酒只是眾多商品中的一種，并非校園周邊專賣酒類產品的酒吧或煙酒行， 其未設置“不得向未成年人出售煙酒”標識的行為固然違法，但尚無證據證明有未成年人購買，是否造成了侵害眾多未成年人利益的嚴重后果缺乏證據支撐。且酒類銷售不同于煙草專賣，法律法規對校園周邊不得售賣香煙有明確規定，一些地方規定校園周邊 50米內禁止設立售賣香煙的店鋪，但《未成年人保護法》只是規定禁止向未成年人出售煙酒，對周邊開設售賣酒類的商店并未作出禁止性規定。因此，筆者認為這種在超市里售賣酒類產品的行為，尚不足以達到侵害社會公共利益的標準，不宜對此進行立案調查。
（五）公共利益受損的關聯性
公共利益受損關聯性是指違法行為與侵害眾多未成年人利益結果之間的緊密性達到一定程度。如果關聯性不緊密，就不宜以行政公益訴訟案件立案監督。如在校園周邊開設成人性用品商店是否必然侵害眾多未成年人權益就有爭議，特別是在中學周邊開設的自動售貨成人用品店，它并不必然推定由此影響了學生的身心健康，或者誘發性犯罪，它對學生的負面影響甚至不如網上開放的不良信息。又如，某地區發生多起狗咬傷未成年人的事件，經查發現系養狗人疏于管理，溜狗不拴繩等原因造成 ；同時也查明部分養狗家庭未辦理養狗證或未按期年檢。有人據此提出是否能以行政公益訴訟案件對公安機關怠于履行監管職責立案。筆者認為，雖然公安機關對養犬登記和年檢有監管職責，但發生狗咬人事件的原因較為復雜，其根本原因還是主人對狗的監管問題，與未辦證和年檢的關聯度不大，因此不宜以行政公益訴訟立案監督。
對未成年人的保護是無止境的，但未成年人檢察公益訴訟是有限度的。未成年人檢察公益訴訟是檢察機關加強對未成年人保護的一項新舉措，也是一項法定監督職能。它應當體現權威性、規范性、示范推動性，通過典型案件的辦理助推國家治理能力現代化建設，推進未成年人國家法律保護全面落實落地。